Supresión de la posibilidad de reintegro al empleo como consecuencia de la terminación unilateral del contrato de trabajo sin justa causa, no constituye una vulneración de las garantías constitucionales que protegen el derecho al trabajo y a la prohibición de no regresividad de los derechos sociales

 

 

1.        Norma acusada

 

LEY 789 DE 2002

(Diciembre 27)

Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo del Trabajo

ARTÍCULO 28. TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO DE TRABAJO SIN JUSTA CAUSA. El artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 6o. de la Ley 50 de 1990, quedará así:

"Artículo 64. Terminación unilateral del contrato de trabajo sin justa causa. En todo contrato de trabajo va envuelta la condición resolutoria por incumplimiento de lo pactado, con indemnización de perjuicios a cargo de la parte responsable. Esta indemnización comprende el lucro cesante y el daño emergente.

En caso de terminación unilateral del contrato de trabajo sin justa causa comprobada, por parte del empleador o si éste da lugar a la terminación unilateral por parte del trabajador por alguna de las justas causas contempladas en la ley, el primero deberá al segundo una indemnización en los términos que a continuación se señalan:

En los contratos a término fijo, el valor de los salarios correspondientes al tiempo que faltare para cumplir el plazo estipulado del contrato; o el del lapso determinado por la duración de la obra o la labor contratada, caso en el cual la indemnización no será inferior a quince (15) días.

En los contratos a término indefinido la indemnización se pagará así:

a) Para trabajadores que devenguen un salario inferior a diez (10) salarios mínimos mensuales legales:

1. Treinta (30) días de salario cuando el trabajador tuviere un tiempo de servicio no mayor de un (1) año.

2. Si el trabajador tuviere más de un (1) año de servicio continuo se le pagarán veinte (20) días adicionales de salario sobre los treinta (30) básicos del numeral 1, por cada uno de los años de servicio subsiguientes al primero y proporcionalmente por fracción;

b) Para trabajadores que devenguen un salario igual o superior a diez (10), salarios mínimos legales mensuales.

1. Veinte (20) días de salario cuando el trabajador tuviere un tiempo de servicio no mayor de un (1) año.

2. Si el trabajador tuviere más de un (1) año de servicio continuo, se le pagarán quince (15) días adicionales de salario sobre los veinte (20) días básicos del numeral 1 anterior, por cada uno de los años de servicio subsiguientes al primero y proporcionalmente por fracción.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Los trabajadores que al momento de entrar en vigencia la presente ley, tuvieren diez (10) o más años al servicio continuo del empleador, se les aplicará la tabla de indemnización establecida en los literales b), c) y d) del artículo 6o. de la Ley 50 de 1990, exceptuando el parágrafo transitorio, el cual se aplica únicamente para los trabajadores que tenían diez (10) o más años el primero de enero de 1991.”

 

2.        Decisión

 

Declarar EXEQUIBLES los artículos 6º de la Ley 50 de 1990 y 28 de la Ley 789 de 2002, por los cargos analizados en la presente sentencia.

 

3.        Fundamentos de la decisión

 

Establecida la inexistencia de cosa juzgada constitucional absoluta en relación con las normas acusadas, el problema jurídico que le correspondió resolver a la Corte Constitucional en este proceso consistió en determinar, si la supresión hecha por el legislador de la posibilidad de que el juez laboral ordene en ciertos eventos, el reintegro del trabajador que ha sido despedido sin justa causa, después de más de 10 años de servicio continuo con el mismo empleador, desconoce la protección del derecho del trabajo (art. 25 C.P.) y algunos de los principios mínimos fundamentales que componen el estatuto del trabajo (art. 53 C.P.), contrariando así la prohibición de no regresividad de los derechos sociales, en la medida en que la legislación anterior permitía al juez decidir entre ordenar el reintegro del trabajador a su empleo o la indemnización originada en el despido sin justa causa.

 

La Corte consideró que la supresión de la alternativa de reintegro del trabajador despedido sin justa causa después de 10 años de servicio continuo con el mismo empleador constituye un ejercicio válido desde la perspectiva constitucional, de la potestad de configuración del legislador en materia laboral. En efecto, la medida adoptada por el artículo 6º de la Ley 50 de 1990 tuvo el propósito de impedir que trabajadores antiguos no fuesen despedidos antes de cumplir los 10 años de servicio, por el temor del empleador a la acción de reintegro en el futuro, objetivo que se mantuvo en la Ley 789 de 2002, normatividad mediante la cual se dictaron medidas para apoyar el empleo y ampliar la protección social.

 

Reiteró que, como lo ha señalado la jurisprudencia, la estabilidad laboral para la permanencia en el empleo no es absoluta, como también que la acción de reintegro no es el único medio adoptado por el legislador para garantizar este tipo de estabilidad, de manera que haberla excluido de las alternativas a decidirse por el juez laboral (vgr. indemnización), no implica el incumplimiento de una exigencia constitucional. Al mismo tiempo reafirmó lo señalado por la Corte Suprema de Justicia en fallo de constitucionalidad proferido ya en vigencia de la Constitución de 1991 y ratificado por la Corte Constitucional en sentencias C-569/93 y C-038/04, en cuanto determinó que la acción de reintegro no constituía una especie de derecho adquirido inmodificable por el legislador, toda vez que no se trataba de una situación concreta y consolidada sino de una regulación abstracta, de una mera expectativa, que bien podía ser objeto de modificación por la ley, pues nadie tiene derecho a que se mantenga de manera perpetua y sin modificación alguna, una reglamentación de sus eventuales derechos y obligaciones.

 

La Corporación aclaró que estas consideraciones no se extienden a otro tipo de reintegros por protección laboral reforzada, que se fundamentan en presupuestos de raigambre constitucional, como es la estabilidad de las trabajadoras en estado de embarazo, las personas con discapacidad o alguna limitación o en aplicación del denominado retén social o de otra situación que deba ser protegida en aplicación estricta de la Constitución.

 

En consecuencia, la Corte encontró que los cargos de inconstitucionalidad planteados por el demandante contra los artículos 6º de la Ley 50 de 1990 y 28 de la Ley 789 de 2002, no estaban llamados a prosperar y, por ende, procedió a declarar su exequibilidad en relación con los mismos. 

 

4.        Salvamentos de voto

 

Los magistrados Adriana María Guillén Arango y Luis Ernesto Vargas Silva salvaron el voto, toda vez que en su concepto la demanda no cumplía con los requerimientos exigidos para que la Corte pudiera entrar a proferir una decisión de fondo acerca de la presunta omisión legislativa relativa planteada por el actor, como quiera que no expuso los argumentos en que se sustentaba el supuesto deber constitucional omitido por el legislador. En estas condiciones, la decisión ha debido ser inhibitoria.

 

Los magistrados María Victoria Calle Correa y Humberto Antonio Sierra Porto se reservaron la posibilidad de presentar eventuales aclaraciones de voto respecto de algunos de los aspectos del análisis de fondo realizado por la Corte.

 

El Acuerdo de Cooperación Cultural y Educativa suscrito entre Colombia y Portugal su ajusta a los postulados y normas constitucionales, en relación con el fomento de la educación y la cultura dentro de un marco de equidad, reciprocidad, conveniencia nacional, respeto de la soberanía de los Estados signatarios y de la autodeterminación de los pueblos

 

 

1.        Norma revisada

 

LEY 1456 DE 2011, por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de Cooperación Cultural y Educativa entre la República de Colombia y la República Portuguesa”, firmado en Lisboa el 8 de enero de 2007.

 

2.        Decisión

 

Primero.- Declarar EXEQUIBLE el “Acuerdo de Cooperación Cultural y Educativa entre la República de Colombia y la República Portuguesa”, firmado en Lisboa el 8 de enero de 2007.

 

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1456 de junio 29 de 2011, “Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo de Cooperación Cultural y Educativa entre la República de Colombia y la República Portuguesa”, firmado en Lisboa el 8 de enero de 2007.

 

3.        Fundamentos de la decisión

 

Revisado el trámite surtido en el Congreso de la República por el proyecto que culminó en la adopción de la Ley 1456 de 2011, la Corte constató que se cumplieron en debida forma, las etapas, requisitos y procedimiento establecidos en la Constitución Política y el Reglamento del Congreso, en particular, (i) comenzó su tránsito en el Senado de la República; (ii) el proyecto fue publicado previamente al inicio del proceso legislativo; (iii) fue aprobado tanto en primero como en segundo debate en cada unas de las cámaras con el quórum y las mayorías exigidas; (iv) las ponencias, tanto en las comisiones como en las plenarias, fueron publicadas antes de iniciarse los respectivos debates: (v) entre el primero y el segundo debate en cada cámara, como entre la aprobación en la plenaria del Senado y la iniciación del trámite en la Cámara de Representantes, transcurrieron los términos mínimos previstos en el texto constitucional; (vi) se realizó el aviso, previo a la fecha del debate y votación, requerido por el artículo 160 de la Carta; (vii) fue sancionado por el Presidente de la República una vez concluido el trámite legislativo; y(viii) fue enviado a esta Corte para su revisión de constitucionalidad, dentro de los seis (6) días siguientes a su sanción presidencial. Por consiguiente, fue declarada exequible la Ley 1456 de 2011.

 

En cuanto al contenido del “Acuerdo de Cooperación Cultural y Educativa entre la República de Colombia y la República Portuguesa”, firmado en Lisboa el 8 de enero de 2007, aprobado mediante la Ley 1456 de 2011, la Corte encontró que no contradice precepto alguno de la Constitución. Por el contrario, este Acuerdo refrenda el deseo común de desarrollar la cooperación cultural y educativa entre ambos países y de promover el intercambio de actividades y tradiciones culturales, respetando la diversidad cultural y la libre expresión de sus pueblos, acorde con el marco axiológico de la Carta Política y las tendencias globalizantes, que reconocen “los beneficios que se derivan del fomento y desarrollo de la cooperación y de las relaciones internacionales en cuestiones científicas y culturales”, según lo estatuido en el numeral 4 del artículo 15 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de la Organización de las Naciones Unidas.

 

Siendo su objeto el de promover el intercambio cultural y educativo entre Colombia y Portugal, respetando la diversidad cultural y la libre expresión, la Corte señaló que este Acuerdo desarrolla principios, fines, objetivos y garantías propias del Estado social de derecho, especialmente, lo consagrado en los artículos 67 a 72. En virtud de este instrumento, se ofrece a los residentes de Colombia y Portugal, en distintos niveles de aprendizaje, el intercambio de información, experiencias educativas y culturales, enseñanza de la lengua y la cultura del otro país, con sus respectivos reconocimientos recíprocos, lo cual fortalece el conocimiento, la formación, el apoyo y la divulgación. Para tal efecto, se prevé el otorgamiento de becas para programas académicos o de investigación tecnológica y científica, promoción de posibilidades de especialización, maestría y doctorado, con estimulación de proyectos, muestras folclóricas, deportes, exposiciones y traducciones, además del énfasis en la protección de los derechos de autor y en la lucha contra la circulación ilícita de bienes del respectivo patrimonio. Así mismo, establece la constitución de una comisión mixta dirigida a facilitar los medios para el cumplimiento del Acuerdo. Todas estas cláusulas han sido concebidas dentro de un marco de equidad, reciprocidad, conveniencia nacional, respeto de la soberanía de los Estados signatarios y la autodeterminación de los pueblos, que realzan el acatamiento de lo preceptuado en los artículos 9º, 150, numeral 16 y 226 de la Carta Política, a la vez que las ventajas que se derivan del Acuerdo, pueden ser aprovechadas, en plena igualdad de condiciones por nacionales de ambos países.

 

Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional procedió a declarar exequible el “Acuerdo de Cooperación Cultural y Educativa entre la República de Colombia y la República Portuguesa”, firmado en Lisboa el 8 de enero de 2007.

 

Facultad del Consejo de Estado y del Consejo Nacional Electoral para presentar ante el Congreso de la República proyectos de reforma constitucional tiene fundamento en la propia Constitución Política

 

 

1.        Norma acusada

 

LEY 5 DE 1992

(Junio 17)

Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes

ARTÍCULO 223. INICIATIVA CONSTITUYENTE. Pueden presentar proyectos de acto legislativo:

1. El Gobierno Nacional.

2. Diez (10) miembros del Congreso

3. Un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento (5%) del censo electoral existente en la fecha respectiva.

4. Un veinte (20%) por ciento de los Concejales del país.

5. Un veinte (20%) por ciento de los Diputados del país.

 

2.        Decisión

 

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos propuestos y analizados, el artículo 223 de la Ley 5ª de 1992.

 

3.        Fundamentos de la decisión

 

En el presente caso, la Corte debía definir, si al no incluir al Consejo de Estado entre quienes pueden presentar proyecto de acto legislativo, quebranta el numeral 4 del artículo 237 de la Constitución Política, el cual le atribuye al Consejo de Estado la facultad de “preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución y proyectos de ley”.

 

La Corte reiteró que la Constitución Política es un texto armónico y coherente que, como tal, debe ser interpretado de manera sistemática, teniendo en cuenta, además, los propósitos y objetivos perseguidos por el constituyente. De igual manera, conforme con el criterio de interpretación armónica, las disposiciones especiales que regulan el tema de la Reforma Constitucional, contenidas en el Título XIII de la Constitución Política, no pueden ser valoradas aisladamente, sino en consonancia con los demás preceptos de la Carta que se relacionan con el proceso de reforma y que contienen reglas aplicables en la materia.

 

De acuerdo con lo anterior, frente al tema de quiénes son destinatarios de iniciativa constituyente para presentar proyectos de Acto Legislativo, no encuentra la Corte que exista contradicción alguna entre el artículo 237-4 de la Carta, que faculta al Estado para ejercer dicha atribución y el artículo 375 del mismo ordenamiento superior, que radica la competencia en el Gobierno, el Congreso, los concejales o diputados y un grupo de ciudadanos. Por el contrario, dando aplicación al principio de armonización y acogiendo la voluntad constituyente en la materia, advierte la Corte que estas dos disposiciones son congruentes en cuanto que, en lo pertinente, se ocupan de regular temas afines relacionados con el procedimiento de reforma de la Constitución.

 

A juicio de la Corte, tanto el artículo 237-4, como el artículo 375 se integran a la parte orgánica de la Constitución en los Títulos VII y XIII, y consagran reglas de competencia que se complementan entre sí y que tienen el mismo valor normativo y vinculante. El primero, relacionada con una de las atribuciones reconocida al Consejo de Estado, cual es la de presentar proyectos de reforma constitucional y, el segundo, referida a la regulación de uno de los mecanismos de reforma de la Constitución, como es el que adelanta el Congreso en su condición de constituyente derivado mediante Acto Legislativo. En ese contexto, tales normas se deben aplicar armónicamente para respetar el propósito perseguido por el constituyente del 91 y para lograr su mayor nivel de efectividad y eficacia. En otras palabras, si bien es cierto que el artículo 375 de la Carta no relaciona al Consejo de Estado dentro de los sujetos habilitados para presentar proyectos de acto legislativo, tampoco lo aparta del ejercicio de tal atribución, como quiera que su contenido no es excluyente ni restrictivo, a la manera de un númerus clausus. El artículo 375 superior no señala que los únicos sujetos habilitados para presentar proyectos de acto legislativa sean los que enuncia, por lo que esa competencia, se complementa con la prevista en el artículo 237-4 de la Carta, como también con el artículo 265-5 superior, que también faculta al Consejo Nacional Electoral para “presentar proyectos de acto legislativo y de ley”. Al mismo tiempo, la Corte señaló que el legislador no está obligado a reproducir las normas constitucionales, ni que se requiera de su inclusión en una ley para que  puedan ser aplicadas, lo cual es más claro cuando se trata de competencias previstas en la propia Constitución. Por lo tanto, no puede considerarse que en la adopción del artículo 223 del Reglamento del Congreso, el legislador haya incurrido en una omisión legislativa que implique una violación de la normatividad constitucional.

 

Por lo expuesto, el artículo 223 de la Ley 5ª de 1992, no quebranta el artículo 237-4 de la Constitución, de modo que la Corte procedió a declararlo exequible, por el cargo examinado.

 

Obligación de construir el 1% de viviendas en condiciones de habitabilidad destinadas a la población con discapacidad, no constituye una medida regresiva que desconozca el principio de progresividad de los derechos sociales

 

 

1.        Norma acusada

 

LEY 1114 DE 2006

(Diciembre 27)

Por la cual se modifica la Ley 546 de 1999, el numeral 7 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002 y el artículo 6o de la Ley 973 de 2005 y se destinan recursos para la vivienda de interés social

 

ARTÍCULO 1o. Modifícase el párrafo 1o y el parágrafo 1o y adiciónese un nuevo parágrafo al artículo 29 de la Ley 546 de 1999, el cual quedará así:

Artículo 1o. <sic> Destinación de subsidios para vivienda de interés social. De conformidad con el artículo 51 y el numeral 2 del artículo 359 de la Constitución Nacional, de los recursos del Presupuesto Nacional se asignará una suma anual como mínimo equivalente a un millón cuatro mil novecientos uno (1.004.901) salarios mínimos mensuales legales vigentes, con el objeto de destinarlos al otorgamiento de Subsidios de Vivienda de Interés Social Urbana y Rural. La partida presupuestal de que trata este artículo no podrá ser objeto en ningún caso de recorte presupuestal.

PARÁGRAFO 1o. El Gobierno destinará anualmente el 20% de los recursos presupuestales apropiados para VIS rural. Al final de cada vigencia si no se hubiese colocado el total de los recursos en la vivienda rural, el remanente se destinará a atender la demanda urbana.

PARÁGRAFO 2o. Los oficiales, suboficiales y soldados profesionales de las Fuerzas Militares; los oficiales, suboficiales y miembros del nivel ejecutivo, agentes de la Policía Nacional; el personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional; el personal docente oficial; los docentes vinculados a establecimientos educativos privados; los trabajadores independientes y quienes devenguen salario integral, podrán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro. La afiliación se hará previa solicitud del interesado a través de ahorro voluntario de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.

En ningún caso este ahorro voluntario hará parte del ahorro ordinario que a la Caja de Vivienda Militar hagan los oficiales, suboficiales, nivel ejecutivo, agentes, soldados profesionales, y personal civil o no uniformado del Ministerio de Defensa Nacional, Fuerzas Militares y Policía Nacional. Las cesantías de este personal continuarán siendo transferidas a la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía para su administración, conforme lo establecido en el Decreto 353 de 1994, modificado por la Ley 973 de julio de 2005.

Los colombianos residentes en el exterior podrán afiliarse al Fondo Nacional del Ahorro bajo las mismas condiciones previstas en el presente parágrafo.

PARÁGRAFO 3o. Las autoridades municipales y distritales exigirán a todos los proyectos de vivienda la obligatoriedad de disponer el uno por ciento (1%) de las viviendas construidas y en los proyectos de menos de cien (100) viviendas de una de ellas para la población minusválida. Las viviendas para minusválidos no tendrán barreras arquitectónicas en su interior y estarán adaptadas para dicha población, de acuerdo con las reglamentaciones que para el efecto expida el Gobierno Nacional.

 

2.        Decisión

 

Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006, por los cargos analizados en la presente providencia.

 

3.        Fundamentos de la decisión

 

El problema jurídico que le correspondió resolver a la Corte en este caso, radicó en determinar si la disposición demandada vulnera el principio de progresividad de los derechos sociales, porque en concepto del demandante, disminuye el nivel de protección del derecho a la vivienda digna de la población con discapacidad, al reducir el porcentaje de viviendas de interés de fácil acceso que debe construir el Estado.

 

La Corte comenzó por reiterar que el principio de progresividad de los derechos sociales, concebido como la obligación del Estado de “adoptar medidas, hasta el máximo de los recursos disponibles, a fin de lograr la plena efectividad de los derechos sociales”, es un elemento definitorio y estructural del modelo de Estado social de derecho y, por tanto, un parámetro de control de constitucionalidad. Dicho principio tiene dos facetas o contenidos complementarios: la gradualidad, en el sentido en que la plena realización de los derechos sociales no podrán lograrse en un corto período de tiempo y progreso, en el sentido de la obligación estatal de mejorar las condiciones de goce y ejercicio de tales derechos. Implica entonces, la obligación de actuar, prohibición de disminuir recursos, prohibición de aumentar costos de acceso y la prohibición de aumentar requisitos en relación con el goce efectivo de los derechos sociales. La jurisprudencia lo ha interpretado como un mandato al legislador dirigido a “erradicar las injusticias presentes”, “corregir las visibles desigualdades sociales” y “estimular un mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de existencia de los sectores más deprimidos”. Si bien todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático y debe presumirse en principio inconstitucional, puede ser justificable constitucionalmente, si después de aplicarle un control judicial más severo, se encuentra que la medida es proporcional.

 

Con el objeto de establecer la regresividad de la disposición demandada en el caso concreto, la Corte debía determinar si existía identidad entre la conducta, los beneficiarios, el tipo de proyectos de vivienda, las entidades obligadas y demás aspectos pertinentes de las normas de la Ley 1114 de 2006 y de la Ley 361 de 1997. Para la Corte, la disposición demandada de la Ley del año 2006 no constituye una medida regresiva en relación con lo establecido en la Ley del año 1997, por cuanto las dos disposiciones cotejadas regulan supuestos de hecho diferentes, son aplicables a diferentes beneficiarios e imponen obligaciones sobre diferentes entidades.

 

En efecto, el supuesto regulado por el artículo 49 de la Ley 361 de 1997, “Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones”, se refiere a la obligación del Gobierno de programar, y eventualmente construir, proyectos de vivienda que garanticen condiciones de accesibilidad a la población con limitaciones, como mínimo en un 10% de los proyectos a cargo del Gobierno. Esto es, que en la programación, promoción o construcción de tales proyectos se eliminen barreras arquitectónicas y se adecúe la infraestructura con tal de que se permita que la población con limitaciones pueda acceder y desenvolverse con facilidad y de forma autónoma. Por su parte, el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006 establece la obligación de disponer del 1% de las viviendas construidas para la población en condición de discapacidad. Es decir, que el supuesto que regula es la construcción, como tal, de la unidad habitacional con las características necesarias para que una persona en situación de discapacidad pueda habitar en ella sin complicaciones. En este sentido, la disposición es clara al prescribir que “Las viviendas para minusválidos no tendrán barreras arquitectónicas en su interior y estarán adoptadas para dicha población”. Advirtió que el parágrafo 3º acusado, subroga y es idéntico al parágrafo del artículo 29 de la Ley 546 de 1999, que estaba ubicado en el Capítulo VI de dicha ley dedicado a la vivienda de interés social (VIS). La obligación de construcción del 1% de las viviendas adecuadas para la población con discapacidad que establece, es una medida de acción afirmativa novedosa y singular en el contexto de una serie de acciones afirmativas relacionadas con el tipo especial de vivienda conocida como vivienda de interés social.

 

De la interpretación literal y sistemática de las disposiciones de la Ley 1114 de 2006, cuyo parágrafo del artículo 1º se demanda en esta ocasión, y de la Ley 361 de 1997, la Corte concluyó que resulta imposible, en términos lógicos, la existencia de una relación de regresividad. De un lado, la norma de la Ley 1114 de 2006 regula la obligación de construcción de vivienda bajo ciertos requisitos de habitabilidad para personas con discapacidad, mientras que la disposición de la Ley 361 de 1997 regula la obligación de programación, promoción y construcción de vivienda que permitan el acceso a las viviendas de personas con limitación. En este sentido, aquella regula asuntos relacionados con la habitabilidad de las viviendas, mientras que esta regula asuntos relacionados con la accesibilidad física a las mismas. Por consiguiente, la inexistencia de regresividad en este caso, por tratarse de medidas afirmativas de distinta índole, condujo a la Corte a declarar la exequibilidad del parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006, por el cargo examinado.

 

4.        Salvamento y aclaración de voto

 

El magistrado Humberto Antonio Sierra Porto se apartó de la decisión anterior, por cuanto en su concepto, la decisión ha debido ser inhibitoria, en la medida en que el demandante no cumplió con el requisito de plantear en debida forma el cargo por violación de la progresividad, toda vez que el contenido normativo que se acusa no corresponde al de la disposición acusada sino a una interpretación subjetiva del actor que no se deriva del texto legal.

 

Por su parte, la magistrada María Victoria Calle Correa presentará una aclaración de voto en relación con el alcance de la norma acusada respecto de la acción afirmativa en materia de vivienda  a favor de la población en condiciones de incapacidad.

 

El debate y aprobación de los limites a la publicidad oficial establecidos en la Ley 1474 de 2011, cumplieron en debida forma con los principios de consecutividad, identidad flexible y publicidad exigidos en la discusión de todo proyecto de ley

 

 

1.        Norma acusada

 

LEY 1474 DE 2011

(Julio 12)

Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública

ARTÍCULO 10. PRESUPUESTO DE PUBLICIDAD. Los recursos que destinen las entidades públicas y las empresas y sociedades con participación mayoritaria del Estado del orden nacional y territorial, en la divulgación de los programas y políticas que realicen, a través de publicidad oficial o de cualquier otro medio o mecanismo similar que implique utilización de dineros del Estado, deben buscar el cumplimiento de la finalidad de la respectiva entidad y garantizar el derecho a la información de los ciudadanos. En esta publicidad oficial se procurará la mayor limitación, entre otros, en cuanto a contenido, extensión, tamaño y medios de comunicación, de manera tal que se logre la mayor austeridad en el gasto y la reducción real de costos.

Los contratos que se celebren para la realización de las actividades descritas en el inciso anterior, deben obedecer a criterios preestablecidos de efectividad, transparencia y objetividad.

Se prohíbe el uso de publicidad oficial, o de cualquier otro mecanismo de divulgación de programas y políticas oficiales, para la promoción de servidores públicos, partidos políticos o candidatos, o que hagan uso de su voz, imagen, nombre, símbolo, logo o cualquier otro elemento identificable que pudiese inducir a confusión.

En ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar o realizar directamente publicidad oficial que no esté relacionada con las funciones que legalmente debe cumplir, ni contratar o patrocinar la impresión de ediciones de lujo.

PARÁGRAFO 1o. Las entidades del orden nacional y territorial que tengan autorizados en sus presupuestos rubros para publicidad o difusión de campañas institucionales, deberán reducirlos en un treinta por ciento (30%) en el presente año, tomando como base para la reducción el monto inicial del presupuesto o apropiación presupuestal para publicidad o campaña. Una vez surtida la reducción anterior, en los años siguientes el rubro correspondiente sólo se podrá incrementar con base en el Índice de Precios al Consumidor.

PARÁGRAFO 2o. Lo previsto en este artículo no se aplicará a las Sociedades de Economía Mixta ni a las empresas industriales y comerciales del Estado que compitan con el sector público o privado o cuando existan motivos de interés público en salud. Pero en todo caso su ejecución deberá someterse a los postulados de planeación, relación costo beneficio, presupuesto previo y razonabilidad del gasto.

PARÁGRAFO 3o. Las entidades del orden nacional y territorial a que se refiere esta disposición están obligadas a publicar periódicamente en su página de Internet toda la información relativa al presupuesto, planificación y gastos en las actividades descritas en el inciso primero de este artículo.

2.        Decisión

 

Declarar EXEQUIBLE el artículo 10 de la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”, por los cargos analizados en esta sentencia.

3.        Fundamentos de la decisión

 

A partir del estudio del procedimiento legislativo seguido en el debate y aprobación del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011, la Corte llegó a las siguientes conclusiones: (i) el tema de la limitación presupuestal a la publicidad que hacen las entidades del Estado estuvo presente en todos los debates, tanto en comisiones como en plenarias. A pesar de que no hizo parte del proyecto original, fue introducido durante el trámite en la Comisión Primera del Senado. Con tal objeto, se puso en conocimiento de los congresistas durante la exposición oral y entrega del documento contentivo del articulado acordado por una subcomisión accidental conformada para el efecto. Un procedimiento similar fue efectuado en el trámite en cuarto debate, instancia en la que se encargó a una subcomisión la formulación de un texto para el conocimiento de la plenaria por el coordinador de ponentes; (ii) el texto fue aprobado sin mayores alteraciones en primer y segundo debate surtidos en la Comisión Primera y la plenaria del Senado de la república. Con todo, el artículo sufrió adiciones importantes en el tercer debate, en el que se amplió la restricción presupuestal no solo respecto del gasto realizado en época electoral, sino que tomó la forma de una restricción general al presupuesto para el rubro de publicidad. Estas limitaciones se hicieron aún más extensas en el cuarto debate, en el que no solo se fijaron limitaciones específicas a determinadas modalidades de publicidad, sino que también se determinó una fórmula de disminución progresiva del rubro presupuestal en comento; (iii) lo anterior conduce a que no se configura una violación del principio de consecutividad e identidad flexible, por cuanto el tema de limitación al presupuesto público destinado a publicidad fue una preocupación constante durante todo el trámite legislativo, al punto que distintas formulaciones normativas sobre el tópico fueron aprobadas en cada uno de los debates, tanto en comisiones como en las plenarias de las cámaras.

A juicio de la Corte, si bien a partir del tercer debate se introdujeron modificaciones a la norma, incluso intensas, al texto aprobado por el Senado, las mismas solo fueron de grado y no desnaturalizaron el contenido de la medida legislativa. Reiteró que desde el inicio del trámite el marco de referencia se mantuvo constante en la limitación del gasto en publicidad oficial y las diferentes versiones del artículo demandado están enmarcadas en ese tópico general, que a su vez se inscribe en el propósito central del proyecto de ley, de eliminar la corrupción a través de diversas estrategias, entre ellas, la optimización en la ejecución del gasto público.

De otro lado, la Corte recordó que la jurisprudencia constitucional ha reconocido la validez de diversas modalidades de comunicación a los congresistas del contenido de las proposiciones al articulado, circunscritas a la idoneidad del mecanismo escogido. Dentro de esas fórmulas está la exposición oral del contenido de la iniciativa dentro del debate parlamentario, a condición que esta tuviera carácter específico. En el presente caso, el representante a la Cámara, Germán Varón Cotrino, coordinador de ponentes, explicó en la plenaria de la Cámara, los aspectos centrales de la iniciativa. De igual modo, existe evidencia que los congresistas estaban enterados del contenido puntual del artículo, pues no de otra manera puede explicarse que luego de la exposición del coordinador de ponentes, algunos representantes procedieron a formular preguntas y observaciones sobre aspectos específicos de la proposición normativa. Ninguno de estos congresistas increpó a la mesa directiva o al coordinador de ponentes acerca del desconocimiento del texto discutido, sino que, antes bien, intervinieron con argumentos sustitutivos sobre el alcance del articulado.

Por consiguiente, la Corte Constitucional constató que el principio de publicidad fue acatado en el caso particular del debate en la plenaria de la Cámara de Representantes en torno de la norma acusada, pues se contó con un mecanismo idóneo para comunicar a los congresistas el contenido específico de las proposiciones al articulado, de modo que fue suficientemente discutido, mediante la formulación de opiniones sustantivas sobre el mismo.

En consecuencia, la Corte procedió a declarar exequible el artículo 10 de la Ley 1474 de 2011, en relación con el cumplimiento cabal de los principios de consecutividad, identidad flexible y publicidad exigidos por la Constitución en el debate y aprobación de todo proyecto de ley.

 

Existencia de cosa juzgada constitucional frente al cargo formulado contra el Acto Legislativo 5 de 2011, en relación con la competencia para presentar esta iniciativa de reforma constitucional

 

 

1.        Norma acusada

ACTO LEGISLATIVO 5 DE 2011

(Julio 18)

 

Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones

 

ARTÍCULO 1o. El artículo 360 de la Constitución Política quedará así:

Artículo 360. La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables.

Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías.

ARTÍCULO 2o. El artículo 361 de la Constitución Política quedará así:

Artículo 361. Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población.

Los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos.

Para efectos de cumplir con los objetivos y fines del Sistema General de Regalías, créanse los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización.

Los ingresos del Sistema General de Regalías se distribuirán así: un porcentaje equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización. Los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y un 80% para los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. Del total de los recursos destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un porcentaje equivalente al 60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo Regional.

De los ingresos del Sistema General de Regalías, se destinará un porcentaje del 2% para fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso anterior. Las funciones aquí establecidas serán realizadas por el Ministerio de Minas y Energía o por la entidad a quien este delegue.

La suma de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación Regional, crecerán anualmente a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total de los ingresos del Sistema General de Regalías. La ley que regulará el sistema definirá un mecanismo para mitigar la disminución de los mencionados recursos, que se presente como consecuencia de una reducción drástica en los ingresos del Sistema General de Regalías.

La diferencia entre el total de los ingresos del Sistema General de Regalías y los recursos destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional, así como a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización.

Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional. Los recursos del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. La duración del Fondo de Compensación Regional será de treinta (30) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. Transcurrido este período, estos recursos se destinarán al Fondo de Desarrollo Regional.

Los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización, así como sus rendimientos, serán administrados por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. En los períodos de desahorro, la distribución de estos recursos entre los demás componentes del Sistema se regirá por los criterios que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior.

En caso de que los recursos destinados anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilización excedan del treinta por ciento (30%) de los ingresos anuales del Sistema General de Regalías, tal excedente se distribuirá entre los demás componentes del Sistema, conforme a los términos y condiciones que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior.

PARÁGRAFO 1o. Los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. En todo caso, el Congreso de la República expedirá bianualmente el presupuesto del Sistema General de Regalías.

PARÁGRAFO 2o. La ejecución de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, así como de los recursos de los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de Compensación Regional, se hará en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales.

Los proyectos prioritarios que se financiarán con estos recursos, serán definidos por órganos colegiados de administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la ley que regule el Sistema General de Regalías. Para el caso de los departamentos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán integrados por dos (2) Ministros o sus delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión, con participación de la sociedad civil. En cuanto a los municipios y/o distritos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán conformados por un delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde.

Los programas y/o proyectos en ciencia tecnología e innovación de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se definirán por un órgano colegiado de administración y decisión, en el cual tendrán asiento el Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1) representante del Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y tecnología e innovación, quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes de las universidades públicas y dos (2) representantes de universidades privadas. Así mismo, los recursos de este Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los Fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los recursos de este fondo podrán financiar gasto corriente.

Los proyectos de impacto regional de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos de los Fondos de Desarrollo y Compensación Regional se definirán a través de ejercicios de planeación regional por órganos colegiados de administración y decisión donde tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación, los gobernadores respectivos o sus delegados y un número representativo de alcaldes.

La ley que regule el Sistema General de Regalías, podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión con participación de la sociedad civil.

En todo caso, la representación de las entidades territoriales en los órganos colegiados será mayoritaria, en relación con la del Gobierno Nacional.

PARÁGRAFO 3o. Créase el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de Regalías, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el Buen Gobierno.

La ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior, definirá su funcionamiento y el procedimiento para la imposición de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el inadecuado uso de los recursos del Sistema General de Regalías. Dentro de estas medidas podrán aplicarse a los Departamentos, Municipios y/o Distritos y demás ejecutores la suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de recursos.

La ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior definirá, igualmente, el porcentaje anual de los recursos de Sistema General de Regalías destinado a su funcionamiento y al del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso cuarto del presente artículo.

PARÁGRAFO 1o. TRANSITORIO. Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha que determine la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. El Gobierno Nacional designará al liquidador y definirá el procedimiento y el plazo para la liquidación. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo Nacional de Regalías a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, se destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011.

PARÁGRAFO 2o. TRANSITORIO. Respecto de los recursos que se destinarán a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo y a los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional, su distribución durante los tres primeros años será así: durante el primer año corresponderá a un porcentaje equivalente al 50% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo y un 50% para los fondos enunciados en este parágrafo; de la misma forma, durante el segundo año se destinará un porcentaje equivalente al 35% y al 65% respectivamente; y durante el tercer año se destinará un porcentaje equivalente al 25% y el 75%, respectivamente.

En el evento en que durante el período comprendido entre los años 2012 y 2014, las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, sean inferiores al 50% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; y durante el período comprendido entre los años 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; el departamento, municipio o distrito, podrá utilizar los recursos de la asignación del departamento respectivo en el Fondo de Desarrollo Regional, hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los recursos del departamento en el mencionado Fondo, lo que ocurra primero.

PARÁGRAFO 3o. TRANSITORIO. En el primer año de operación del Sistema General de Regalías, se destinará un veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo de Ahorro y Estabilización.

Durante el período 2012-2014, una quinta parte de los recursos anuales del Fondo de Ahorro y Estabilización se destinará a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo.

PARÁGRAFO 4o. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional contará con un término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de promulgación del presente acto legislativo, para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías al nuevo marco constitucional.

Una vez radicado el proyecto de ley a que se refiere el inciso anterior, el Congreso de la República contará con un término que no podrá exceder de nueve (9) meses para su aprobación. Si vencido este término no se ha expedido la ley por parte del Congreso, se faculta por un (1) mes al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley para regular la materia.

PARÁGRAFO 5o. TRANSITORIO. El Sistema General de regalías regirá a partir de 1o de enero de 2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el inciso 2o del artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación del Sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más tardar el 31 de diciembre de 2011.

PARÁGRAFO 6o. TRANSITORIO. Para asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia 2012, el Gobierno Nacional expedirá el presupuesto del Sistema General de Regalías para la citada vigencia fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley.

ARTÍCULO 3o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.

 

2.        Decisión

 

ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-317 de 2012, mediante la cual esta Corporación decidió “Primero.- Declarar EXEQUIBLE, el Acto Legislativo 05 de 2011, por el cargo relativo a la falta de iniciativa constituyente en cabeza de los Ministros del Despacho”.

 

3.        Fundamento de la Decisión

 

En la Sentencia C-317 de 2012 ya la Corte Constitucional se pronunció sobre la viabilidad de que solo los ministros y no el presidente rubriquen los proyectos de Acto Legislativo que se lleven al Congreso.

 

 

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente